ปัญหารัฐธรรมนูญ 2560 : สวัสดิการที่ยังไม่ชัดเจน และเปิดช่องว่างกว่าฉบับก่อนๆ

ปัญหารัฐธรรมนูญ 2560 : สวัสดิการที่ยังไม่ชัดเจน และเปิดช่องว่างกว่าฉบับก่อนๆ

เมื่อ 23 ต.ค. 2563
การมีรัฐสวัสดิการ (welfare state) เป็นหลักประกันอย่างหนึ่งที่จะช่วยส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชนในโลกยุคเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม ให้มีความมั่นคง ปลอดภัย และมีคุณภาพชีวิตที่ไม่แย่จนเกินไป การกำหนดโครงสร้างด้านสวัสดิการไว้ในรัฐธรรมนูญ จึงเป็นหลักประกันเชิงนโยบายว่า ประชาชนจะมีสิทธิที่เรียกร้องให้รัฐดำเนินตามที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ ไม่ว่าโฉมหน้าของรัฐบาลจะเปลี่ยนแปลงไปในแต่ละยุคแต่ละสมัย และทำให้กฎหมายลำดับชั้นต่ำกว่ากับแนวนโยบายต้องเดินไปโดยสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ
 
ถึงแม้ว่าประเทศไทยจะไม่ได้เป็นรัฐสวัสดิการอย่างเต็มรูปแบบเสมือนประเทศในภาคพื้นทวีปยุโรป แต่รัฐธรรมนูญไทยในอดีตก็เคยวางร่องรอยของการจัดสวัสดิการโดยรัฐเอาไว้ และมีการยึดมั่นในหลักการบางประการมาอย่างต่อเนื่อง ทว่ารัฐธรรมนูญ 2560 ก็ได้ปรับเปลี่ยนถ้อยคำเล็กๆ น้อยๆ ที่เคยมีอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ คล้ายวางกับดักไว้เป็นช่องว่างให้รัฐมีภาระการดูแลสวัสดิการประชาชนลดถอยลงได้ 
 
 
 
สวัสดิการด้านสาธารณสุขที่ฟรีเฉพาะ “ผู้ยากไร้”
 
 
 
เดิมรัฐธรรมนูญ 2550 ได้ประกันสวัสดิการทางสาธารณสุขโดยกำหนดให้บุคคลย่อมมี “สิทธิเสมอกัน” ในการรับบริการทางสาธารณสุขที่ “เหมาะสมและได้มาตรฐาน” รัฐธรรมนูญ 2560 ยังคงยึดหลักการเดียวกัน รับรองสิทธิแก่ประชาชนในการรับบริการสาธารณสุขของรัฐ แต่ได้ตัดคำว่า “เสมอกัน” ออกไป และไม่มีการขยายความว่าต้อง “เหมาะสมและได้มาตรฐาน”
 
เมื่อพิจารณาถึงสถานการณ์โรคติดต่อและโรคระบาดใหญ่ ในปี 2547 ประเทศไทยเคยประสบปัญหากับโรคระบาดครั้งใหญ่ คือไข้หวัดนก รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งมีผลใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น ได้กำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายประชาชน “โดยไม่คิดมูลค่าและทันต่อเหตุการณ์” ต่อมาในปี 2552 ได้มีการระบาดของไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ H1N1 รัฐธรรมนูญ 2550 ที่พัฒนาขึ้นจากรัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดให้บุคคลมีสิทธิได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐ “อย่างเหมาะสม โดยไม่เสียค่าใช้จ่ายและทันต่อเหตุการณ์” 
 
ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันซึ่งบังคับใช้ท่ามกลางยุคที่มีโรคระบาดใหญ่ (Pandemic) อย่าง Covid-19 ก็ได้รับรองสิทธิของบุคคลที่จะได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐ “โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย” แต่กลับไร้การขยายความว่าต้องเป็นไปอย่างเหมาะสม และทันต่อเหตุการณ์
 
สำหรับการรับบริการสาธารณสุขกรณีทั่วไปที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับโรคติดต่อ แม้ทางปฏิบัติประเทศไทยจะใช้ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ซึ่งให้สิทธิแก่ประชาชนทุกคน ภายใต้พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 หรือระบบ “บัตรทอง” โดยไม่เสียค่าใช้จ่ายในการรักษาบางกรณี ซึ่งมีฐานมากจากแนวคิดที่ว่า การรักษาสุขภาพเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของมนุษย์ทุกคนที่รัฐต้องจัดให้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ไม่ใช่ลักษณะการสงเคราะห์คนที่ขาดแคลน ไม่ใช่บริการที่จะจัดให้ตามจำนวนเงินในกระเป๋า โดยมาตรฐานและคุณภาพการรักษาต้องเท่าเทียมกันหมดทุกคน ไม่มีการเลือกปฏิบัติ แต่ในรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขของรัฐโดย “ไม่เสียค่าใช้จ่าย” ให้เฉพาะ “ผู้ยากไร้” เท่านั้น และแนวนโยบายของรัฐบาลปัจจุบัน กระทรวงสาธารณสุขก็ได้ประกาศกำหนดให้ผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เป็นผู้มีรายได้น้อยที่ไม่ต้องจ่ายค่าบริการทางด้านสาธารณสุข
 
เท่ากับว่า รัฐธรรมนูญ 2560 รับรองสิทธิการเข้าถึงสวัสดิการด้านสาธารณสุขไว้ต่ำว่าสถานการณ์ที่เป็นจริงในปัจจุบัน จึงอาจส่งผลต่อในอนาคตได้ เพราะหากมีการเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรือเปลี่ยนแปลงในเชิงนโยบาย ให้มีเพียงแต่ผู้ที่พิสูจน์ได้ว่า ตัวเองยากไร้ถึงเกณฑ์จึงจะได้รับบริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย การเปลี่ยนแปลงลักษณะเช่นนี้ก็อาจจะยังคงสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญที่เป็นอยู่
 
 
 
จากสิทธิด้านสาธารณสุขที่ประชาชนเรียกร้องได้ ถูกโยกย้ายไปเป็น “หน้าที่ของรัฐ”
 
 
 
นอกจากการเปลี่ยนแปลงในรายละเอียดแล้ว ยังมีการเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้าง โดยเดิมการเข้าถึงสาธารณสุขอย่างมีประสิทธิภาพ และทั่วถึง ได้ถูกกำหนดให้เป็น “สิทธิของประชาชน” ในรัฐธรรมนูญทั้ง 2540 และ 2550 ทว่ารัฐธรรมนูญ 2560 กลับสร้างนวัตกรรมทางกฎหมายขึ้นใหม่ โดยกำหนดให้เป็น “หน้าที่ของรัฐ”
 
เมื่อพิจารณาถึงรัฐธรรมนูญต่างประเทศ เกาหลีใต้ได้ประกันสุขภาพของพลเมืองไว้ในรัฐธรรมนูญ ญี่ปุ่นก็กำหนดให้รัฐต้องจัดสวัสดิการสังคม ซึ่งรวมไปถึงด้านสาธารณสุขด้วย อีกฟากหนึ่งของทวีปอย่างอิตาลี กำหนดให้รัฐต้องปกป้องสุขภาพของบุคคลในฐานะที่เป็น “สิทธิขั้นพื้นฐาน” และผู้ยากไร้ต้องเข้าถึงบริการสาธารณสุขโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย รัฐธรรมนูญฟินแลนด์ได้กำหนดให้ภาครัฐต้องรับประกันว่าประชาชนทุกคนจะเข้าถึงบริการทางด้านสาธารณสุขได้
 
 
 
เรียนฟรี 12 ปีเริ่มสตาร์ทตั้งแต่ยังเล็ก ไปจนถึงแค่ม.ต้น
 
 
 
รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 กำหนดให้บุคคลมีสิทธิในการรับการศึกษาอย่าง “เสมอกัน” ซึ่งรัฐจะต้องจัดให้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพ โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย
 
ในรัฐธรรมนูญ 2540 ระบุไว้อย่างชัดเจนว่า บุคคลมีสิทธิเสมอกันในการรับ “การศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่าสิบสองปี” ซึ่งตามพ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 ที่ออกตามมาก็กำหนดไว้ว่าการศึกษาขั้นพื้นฐาน หมายความว่า การศึกษาก่อนระดับอุดมศึกษา ดังนั้นตามรัฐธรรมนูญปี 2540 ทุกคนจึงมีสิทธิเรียนฟรีตั้งแต่ ป.1-ม.6 และหากรัฐบาลใดจะจัดการศึกษาฟรีให้มากกว่านั้นก็ได้ แต่จะจัดให้ต่ำกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ไม่ได้
 
ต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2550 ยังคงกำหนดให้บุคคลมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาไม่น้อยกว่าสิบสองปีที่รัฐจะต้องจัดโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย แต่ตัดคำว่า “ขั้นพื้นฐาน” ออก เปิดช่องให้ตีความเพิ่มได้ว่า การศึกษาสิบสองปีนั้นเริ่มจากเมื่อใดถึงเมื่อใดบ้าง
 
ในขณะที่รัฐธรรมนูญ 2560 กลับเปลี่ยนแปลงจากสิทธิเข้าถึงการศึกษาจาก "สิทธิของประชาชน" ไปเป็น “หน้าที่ของรัฐ” กำหนดให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลาสิบสองปี ตั้งแต่ “ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับ” อย่างมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2540 ที่กำหนดกรอบระยะเวลาคือในช่วงการศึกษาขั้นพื้นฐาน และในรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เปิดให้ตีความ ดังนั้น รัฐบาลแต่ละสมัยจึงอาจปรับได้เพื่อให้เป็นไปตามนโยบาย หรือสภาพสังคมในขณะนั้น แต่รัฐธรรมนูญ 2560 กลับมุ่งเน้นไปที่ช่วงอายุ “ก่อนวัยเรียน”
 
ซึ่งมีชัย ฤชุพันธ์ ประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) เคยอธิบายถึงเหตุผลการเขียนไว้เช่นนี้ว่า ทุกวันนี้ระบบการศึกษาไม่ทัดเทียมกัน เพราะเด็กจะพัฒนาได้ต้องอยู่ระหว่าง 2-5 ขวบ ซึ่งคนมีตังค์ได้รับการพัฒนา แต่คนจนไม่ได้รับการพัฒนา เพราะฉะนั้นพอถึงมัธยมปลายก็เสียเปรียบ สู้กันไม่ได้เพราะตอนนั้นสมองไม่พัฒนาแล้ว สิ่งที่เราทำก็คือการร่น 12 ปีลงมาข้างล่างเพื่อรองรับคนจน แล้วพอถึงมัธยมปลาย คนจนก็จะได้รับการดูแลเพราะจะมีกองทุนการศึกษาให้ ส่วนคนมีสตางค์ก็ออกสตางค์ เพราะฉะนั้นความทัดเทียมถึงจะเกิดขึ้นได้จริง 
 
จากปากคำของผู้ร่าง ก็แสดงให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนขึ้นมาเพื่อให้รัฐมีหน้าที่จัดการศึกษาฟรีตั้งแต่ก่อนวัยเรียน แต่เมื่อขึ้นระดับมัธยมปลายแล้ว ให้มีกองทุนการศึกษาดูแลแทน รัฐไม่จำเป็นต้องจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาฟรีให้ทุกคนจบ ม.6
 
รัฐธรรมนูญ 2560 ยังกำหนดแนวทางการจัดการศึกษาว่า ต้องมุ่งพัฒนาผู้เรียนให้เป็นคนดี มีวินัย ภูมิใจในชาติ สามารถเชี่ยวชาญได้ตามความถนัดของตน และมีความรับผิดชอบต่อครอบครัว ชุมชน สังคม และประเทศชาติ
 
หากพิจารณาจากรัฐธรรมนูญในต่างประเทศ พบว่า มีการแก้ปัญหาโดยการกำหนดให้ทุกคนเข้าถึงการศึกษา “โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย” เช่น ประเทศที่เคยติดอันดับการศึกษาดีที่สุดในโลกอย่างฟินแลนด์ ก็ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ให้ทุกคนมีสิทธิในการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ภาครัฐต้องมีการรับประกันว่าทุกคนจะมีความเสมอภาคกันในโอกาสการเข้าถึงบริการที่เกี่ยวข้องกับการศึกษา เพื่อให้ทุกคนสามารถพัฒนาตัวเองได้โดยไม่มีปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจมาเป็นอุปสรรค
 
รัฐธรรมนูญฮังการีเองก็ได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐ ที่จะต้องจัดสรรการศึกษาภาคบังคับโดยไม่เก็บค่าใช้จ่ายและต้องเข้าถึงได้โดยทั่วไป สำหรับการศึกษาในระดับที่สูงกว่า ต้องให้ทุกคนเข้าถึงการศึกษาได้ตามความสามารถของบุคคลเหล่านั้น และต้องมีการออกกฎหมายที่จัดสรรเงินสำหรับสนับสนุนการศึกษาด้วย รัฐธรรมนูญอิตาลีมีแนวทางการจัดการศึกษาภาคบังคับฟรีเช่นกัน โดยกำหนดระยะขั้นต่ำอยู่ที่แปดปี และแม้ผู้ที่ขาดแคลนทุนทรัพย์ ก็ยังมีสิทธิที่จะเข้าถึงการศึกษาขั้นสูงสุดได้
 
รัฐธรรมนูญโปรตุเกส สวิตเซอร์แลนด์ ต่างก็รับรองการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย รัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ ได้ประกันให้บุคคลต้องได้รับการเข้าถึงการศึกษาที่ฟรี ด้านประเทศในทวีปเอเชียอย่างเกาหลีใต้ได้ประกันสิทธิให้ทุกคนมีความเท่าเทียมกันในการศึกษา กำหนดให้การศึกษาภาคบังคับต้องไม่เสียค่าธรรมเนียม
 
  
 
แม้จะก้าวสู่ “สังคมผู้สูงอายุ” แต่สวัสดิการยังต้องรอ “ความช่วยเหลือ” จากรัฐ
 
 
 
ประเทศไทยกำลังจะก้าวสู่การเป็น “สังคมผู้สูงอายุ” ที่ประชากรสูงวัยเพิ่มขึ้นและมีจำนวนมากกว่าประชากรวัยเด็กเช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ในโลก โดยสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติคาดการณ์ว่า ปี 2564 ประเทศไทยจะเข้าสู่สังคมผู้สูงวัยอย่างสมบูรณ์ เป็นประเทศที่สองของอาเซียน รองจากสิงคโปร์ สภาวการณ์ดังกล่าวนอกจากจะส่งผลในทางเศรษฐกิจแล้ว ยังส่งผลในด้านอื่น เช่น ด้านสาธารณสุข การยกระดับคุณภาพชีวิตผ่านการกำหนดสวัสดิการผู้สูงอายุจึงเป็นเรื่องสำคัญ
 
รัฐธรรมนูญ 2550 ได้ริเริ่มวางกรอบด้านสวัสดิการผู้สูงอายุผ่านแนวนโยบายด้านสังคม สาธารณสุข การศึกษา และวัฒนธรรมที่รัฐจะต้องดำเนินการ โดยมีหลักการว่า ต้องสงเคราะห์และ “จัดสวัสดิการ” ให้แก่ผู้สูงอายุเพื่อให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นและพึ่งพาตนเองได้ 
 
ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันแม้จะยังคุ้มครองผู้สูงอายุ แต่กลับมีฐานคิดที่แตกต่างออกไป โดยมาตรา 48 วรรคสอง กำหนดให้ บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีและไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ และบุคคล "ผู้ยากไร้" ย่อมมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐ ดังนั้น ถ้าสำหรับผู้สูงอายุที่พอมีรายได้สำหรับการยังชีพแล้ว จะไม่มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือจากรัฐเพิ่มอีก
 
ในทางปฏิบัติ มีกฎหมายลำดับชั้นต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ ที่กำหนดสวัสดิการแก่ผู้สูงอายุในรูปแบบเบี้ยยังชีพ คือ พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ พ.ศ.2553และระเบียบกระทรวงมหาดไทย พ.ศ.2552
 
เมื่อสำรวจไปยังรัฐธรรมนูญต่างประเทศ รัฐธรรมนูญสวิสเซอร์แลนด์มีแนวทางให้รัฐต้องจัดสรรด้านงบประมาณสำหรับคนชรา และต้องให้ความช่วยเหลือคนชรา โดยจัดสรรผู้ดูแลผู้สูงอายุประจำบ้านของแต่ละท้องถิ่น จัดสรรสิทธิประโยชน์เพื่อผู้สูงอายุ รัฐธรรมนูญกรีซและฮังการี ได้กำหนดให้รัฐต้องคุ้มครองและมีมาตรการพิเศษสำหรับผู้สูงอายุ เกาหลีใต้ก็ประกันว่าผู้สูงอายุจะต้องได้รับความคุ้มครองจากรัฐ
 
 
 
สวัสดิการผู้พิการ ที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้เพียง “ความช่วยเหลือ”
 
 
 
ในด้านสวัสดิการสำหรับผู้พิการ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดทำนองเดียวกันกับสวัสดิการผู้สูงอายุ กล่าวคือ เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะ “ให้ความช่วยเหลือ” แก่ผู้พิการให้สามารถดำรงชีวิตได้อย่างมีคุณภาพ และคุ้มครองป้องกันมิให้ถูกใช้ความรุนแรงหรือปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม
 
ในทางปฏิบัติ มีกฎหมายลำดับชั้นต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ ที่กำหนดสวัสดิการแก่ผู้พิการ คือ พระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ พ.ศ. 2550 ที่กำหนดให้คนพิการมีสิทธิได้รับสิ่งอำนวยความสะดวกอันเป็นสาธารณะ ตลอดจนสวัสดิการและความช่วยเหลืออื่นจากรัฐ ซึ่งคนพิการมีบัตรคนพิการและลงทะเบียนขอรับเบี้ยคนพิการไว้แล้วจะมีสิทธิได้รับเบี้ยความพิการเป็นรายเดือน เดือนละ 500 บาท ตลอดชีวิต
 
เช่นเดียวกันกับผู้สูงอายุ รัฐธรรมนูญสวิสเซอร์แลนด์ กำหนดให้รัฐต้องช่วยเหลือผู้พิการ ผ่านการจัดสรรผู้ดูแลผู้พิการประจำบ้านของแต่ละท้องที่ จัดสรรสิทธิประโยชน์เพื่อผู้พิการ อัลบาเนียเองก็ได้เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญให้เป็นพันธกิจของรัฐที่จะต้องดูแลและคุ้มครองผู้พิการ กรีซและฮังการีเองก็เขียนในทำนองเดียวกัน ด้านรัฐธรรมนูญฟินแลนด์ก็ได้วางกรอบให้ต้องมีการรับรองสิทธิในการดำรงชีพของผู้พิการผ่านกฎหมาย และเกาหลีใต้ก็ประกันว่าผู้พิการจะต้องได้รับความคุ้มครองจากรัฐ